提要: 秸稈焚燒污染具有多重危害，秸稈禁燒困境從公共政策學維度分析在于缺乏可以有效協調各 方利益關系的政策規制工具組合，而從經濟學維度分析的關鍵解為如何將農戶焚燒秸稈的外部效應內在化，兩 個分析維度之間具有一定的關系，匯合為兩大藩籬: 政策工具的組合、秸稈的綜合利用。具體解決農作物秸稈 焚燒污染治理困境的政策工具選擇應從以下三個方面出發: 重視經濟激勵型政策工具、創新命令與控制型政策 工具、引入環境自愿型政策工具，且在這三個方面中都滲入了秸稈的綜合利用因素。

關鍵詞: 秸稈; 焚燒; 公共政策學; 經濟學; 維度; 政策工 具中圖分類號: S19 文獻標識碼:  A農作物秸稈是寶貴的生物資源，具有多種利用價值，秸稈一般指小麥、薯類、水稻、玉米、甘蔗以及棉 花等農作物在收獲籽實后剩余的部分。我國秸稈資源豐富，居世界秸稈總產量的20% － 30%，近年來秸 稈總產量呈不斷增長態勢，與1952 年比凈增2． 88 倍，至2008 年總量已超8 億t，為世界第一秸稈大國。 然而在多種因素的綜合作用下，如生活方式、消費觀念、政策的激勵性等，農村秸稈資源有相當大的一部分 被焚燒，經過技術處理后利用的僅約2． 6%［1］，由此間接帶來的二氧化碳高達3 億t。根據我國環保總局 的統計報告，近幾年來秸稈焚燒的治理效果并不理想，甚至可以說并沒有很好的治理效果［2］。盡管各級 政府采取了多種措施，但是秸稈焚燒形勢依然較為嚴重，甚至陷入" 越禁越燒" 的困境之中。通過對相關 文獻的梳理，國內目前對農作物秸稈焚燒及利用的專門政策分析與經濟學分析的研究較少，因此將二者結 合對其政策工具的選擇進行研究，對于破解當前的秸稈焚燒困境具有現實意義。

1 問題背景與研究維 度2014 年5 月20 日－ 7 月31 日，據衛星遙感監測數據統計結果和各地報告的現場巡查檢查結果，在 北京、上海、青海、西藏等4 省( 區、市) 未發現秸稈焚燒火點，在其他27 省( 區、市) 共監測到秸稈焚燒火 點2119 個，較2013 年同比減少2681 個，火點數排前十位的省份依次為: 河南、安徽、山東、河北、湖北、江蘇 、四川、陜西、山西和內蒙古，陜西和山西火點數較2013 年同比有所增加，因此秸稈禁燒形勢依然十分嚴峻。

秸稈焚燒破壞生態平衡，嚴重污染環境，具有多層面的危害，主要體現在: 一是損害健康。秸稈焚燒 造成城市及周邊縣區煙霧彌漫，燃燒過程中產生的濃煙伴隨著小碳粒，這種黑煙容易形成煙霧長期籠罩在 天空不易被驅散，長時間地呼吸這種污染氣體容易誘發哮喘等呼吸道疾病，對周圍群眾的身體健康造成較 大的威脅［3］。二是浪費資源。我國每年產生的7 億噸秸稈，如全部用來燃燒，可折合約3 億多噸標準煤的 熱值，如全部用作飼料，折算相當于15 億噸糧食［4］。三是影響交通。時間較為集中的秸稈焚燒會造成大 氣能見度降低，影響高速公路車輛通行及民航航班的正常起飛。

秸稈禁燒現象存在著兩大博弈主體: 政府與農民，由于各自群體利益的不同，政府與農戶處于兩難 境地。農戶不焚燒秸稈，則會耽誤農時，而秸稈處理的成本無法轉嫁，只能由農戶部分或者全部承擔，焚燒 秸稈則會受到政府的強烈監管與責罰。政府不禁燒，秸稈燃燒的危害必定會影響政府的形象與政績塑成， 禁燒會花費大量人力、物力與財力，提高政府的行政成本，禁燒在某些壓力情境下容易造成干群矛盾。因此 ，兩全的秸稈禁燒措施是不現實的，政府與農民的合作性博弈不僅涉及政策層面要素，也離不開經濟因素 的作用，秸稈禁燒的規制效果必須考慮解決經濟上秸稈的去向問題。

2 結果與分 析多年來屢禁不止的秸稈焚燒現象引起了不同區域社會各界的關注，剖析這一現象，可以分解為多個 主體，不同的主體代表的利益亦相異，因此農作物秸稈焚燒現象并非單因素促成。短期來看，秸稈禁燒政 策屬性為公共政策范疇，然而長期來講，要構建有效的可以較好協調各方主體利益關系的政策工具組合則 必須將經濟因素納入考量視野。

2． 1 農作物秸稈禁燒的公共政策學分 析2． 1． 1 禁燒秸稈的公共政策理論依 據農作物秸稈禁燒政策由各層級政府制訂與出臺，這一行為屬于公共管理活動區域，一般意義上公共 政策貫穿整個公共管理過程，亦是履行各項公共管理職能的基礎。公共政策是" 國家( 政府) 、執政黨及其 他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則， 它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱"［5］。公共政策的本質是社會利益的集中輸出，倫 理精神層面的公共政策的核心是公共利益。而政府為了實踐行政管理活動，必須平衡多個利益方，出現利 益均等的情況基本不存在，因此政府的公共政策長期來看更多的是保護社會中絕大多數人的長遠利益。 秸稈焚燒有多重危害，會侵害社會公眾的利益，由此觀之，秸稈禁燒的政策屬于公共政策范疇。目前各級 政府在秸稈焚燒重點區域成立禁燒指揮部，不少縣鄉級政權將這一工作提升到政治工作層面去落實，相當 部分的地方政府都出臺了區域秸稈禁燒的文件及辦法。而針對這一問題，農業部與環保部于1997 年以來 陸續出臺系列管理辦法與通知( 表1) ，這些辦法與通知結合地方的文件及各層級政府的實際舉措，構成了 中國特色的秸稈禁燒政策。

表1 國家秸稈禁燒治理相關文 件Table 1 China banned documents related to straw burnin g政策文件名稱文 號關于嚴禁焚燒秸稈切實做好夏收農作物秸稈還田工作的通知農業部( 1997 年5 月 )關于嚴禁焚燒秸稈做好秸稈綜合利用工作的緊急通知農業部( 1997 年6 月 )關于嚴禁焚燒秸稈保護生態環境的通知農業部( 1998 年 )關于發布《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》的通知環發( 1999) 98  號關于做好2001 年秋季秸稈禁燒工作的緊急通知環發( 2001) 155  號關于加強秸稈禁燒和綜合利用工作的通知環發( 2003) 78  號關于進一步做好秸稈禁燒到和綜合利用工作的通知環發( 2005) 52  號關于進一步加強秸稈禁燒到工作的緊急通知環辦( 2007) 68  號關于進一步加強秸稈禁燒工作的通知環發( 2008) 22  號關于做好2009 年秋季秸稈禁燒工作的通知環辦函( 2009) 712  號關于做好2011 年秸稈禁燒工作的緊急通知環辦( 2011) 78  號關于做好2012 年夏秋兩季秸稈禁燒工作的通知環辦函( 2012) 561  號資料來源: 根據環保部、農業部網站信息整理而得。

表1 中，除1997 年5 月、6 月及1998 年，農業部發出關于秸稈禁燒3 個通知外，1999 － 2012 年，環 保部共下發9 個秸稈禁燒的通知，從文件的關鍵詞中，如出現的" 禁止"、" 加強" " 緊急" 等可以窺見秸稈禁 燒工作的緊迫性。2004 年夏開始，環保總局引入衛星氣象遙感技術對秸稈焚燒實施適時監控，并在環保 部網站進行公布，在保證公民環境知悉權的同時間接督促各地政府的秸稈禁燒工作。各地方政府也高度 重視轄區內秸稈焚燒情況，主要農區，如河北、河南、江蘇及安徽等投入大量人力、物力、財力，下屬層級政 府也制定詳細的對應舉措來推進秸稈禁燒工作的順利進行。然而在執行過程中，執行的效果卻大打折扣， 且遇到了一定的阻礙，秸稈焚燒現象在政策層疊壓力之下仍然時有出現，某些地方甚至更加嚴重，這在一 定程度折射出當前政策治理秸稈焚燒的困境。

2． 1． 2 政策治理困局原因解析_ _秸稈焚燒治理困境產生涉及不同因素，一般代表性的觀點認為有以下三種［6］: 第一，農業生產現狀 所致。農業結構不合理，農村機械化程度偏低，莊稼收割間歇時間短，農村勞動力不足，傳統秸稈利用方式 相繼淘汰。第二，技術創新能力不足。第三，秸稈產業發展受困。如秸稈技術未取得突破，由機器投入、人 力成本和運輸成本組成的收購成本過高，政府對秸稈回收和加工企業補貼的資金有限、扶持不夠。

以上對于秸稈焚燒困境的原因分析只是現實中存在的實踐層面的困難，從公共政策角度對秸稈焚 燒困境作更加細致與系統的考察則涉及到政府的自身定位問題，各級政府需轉變行政理念，不應一味的用 "堵" 的政策去解決困境，要從解決農戶實際需要入手，這其中的關鍵點在于缺乏可以有效協調各方利益 關系的政策規制工具組合。目前在解決秸稈焚燒問題上，政府主要采用的是命令控制型規制工具，即采用 直接行政命令附帶嚴格的執法與監督，對特定污染進行控制與管理，手段具有多樣化，標準、禁令、配額及 許可證都是體現形式。秸稈禁燒近十七年的文件形式主要是禁令，如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》第 四條規定: " 禁止在機場、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市( 地) 級人民政府劃定的區域內焚燒秸稈。

省轄市( 地) 級人民政府可以在人口集中區、各級自然保護區和文物保護單位及其他人文遺址、林地、 草場、油庫、糧庫、通訊設施等周邊地區劃定禁止露天焚燒秸稈的區域。秸稈禁燒區范圍: 以機場為中 心15km 為半徑的區域; 沿高速公路、鐵路兩側各2 公里和國道、省道公路干線兩側各1km 的地帶"［7］。命 令控制型規制工具除了強制性特征外還具有單向性、應急性特征，這兩個特征同時也是其缺陷所在，單向 性特征使得命令型規制工具更多是自上而下行政命令的單行軌跡，缺失了應具有的溝通與互動。而應急 性特征使得其更多是短時期內的集中體現，在秸稈焚燒現象上則具有季節性的或者重大時期( 如各種重 大國際性賽事或者會議) 性效果較為明顯的特點，而不具有長期性。此外命令控制型規制工具的強制性 與嚴厲性，雖可以某種程度約束個體的行為，卻無法從根本意義上解決個體的利益訴求，這也是政策治理 秸稈焚燒困境的核心所在。

2． 2 農作物秸稈焚燒的經濟學分 析2． 2． 1 農作物秸稈焚燒中農戶與政府的非合作性博 弈一般意義上農戶焚燒秸稈的原因除去技術因素，其余主要原因大都涉及有關經濟學方面內涵，即資 金約束、機械約束、時間約束和市場約束，這其中每一個因素都可量化為成本與收益間的關系。大氣環境 具有公共物品性質，容易產生" 搭便車" 現象，農民焚燒秸稈具有轉嫁成本、逃避責任的經濟動因［8］。在市 場機制資源作用下的農戶在對資源進行選擇時遵從的是" 經濟人" 的理性行為，秸稈利用方式很多，然而 實際操作層面的利用秸稈的投資費用與收益往往不對稱，從而焚燒秸稈是農戶在目前絕大多數時機下的 理性選擇。

政府為遏制秸稈對大氣及公眾社會生活的影響，劃定禁燒區域，實施禁令，目的于制止農戶焚燒秸 稈的行為。但是作為一種用于規范人們的經濟行為的具含強制性、行政性的制度安排，其社會意義的實現 是制度接受者自覺的遵守。政府實施的各項政策的合法性與遵從度剔除有效性特征外，還必須從社會公 眾實際利益出發，對于社會福利應當是增進的。但是在政府的秸稈焚燒禁令政策下，農戶的身份實際為市 場經濟機制下的" 經濟人" 面貌，因此必然存在兩種利益博弈。政府的秸稈禁令下代表的是社會公眾利益 ，而農戶受經濟理性支配，在私人經濟利益沒有落實情境下就會忽略社會公眾利益，私人經濟利益與社會 公眾利益兩者之間的沖突會形成政府上有政策，農戶下有對策的非合作性博弈。

2． 2． 2 秸稈焚燒污染治理的價值指向－ 農業循環經 濟農業循環經濟是一種理論學說，當然也可以將其理解為一種較為理性的產業狀態，一般包括生態 系統、資源經濟學與三種生產理論三個方面。農業循環經濟的關鍵詞循環意指生態意義上的循環，考察角 度為生態系統，考察內容主要為人類農業生產活動，強調農業經濟活動中物質循環與代謝發展，以達成農 業生態系統與農業經濟系統的統一。資源經濟學角度下的資源稀缺性與人類社會發展需求之間形成突出 矛盾，此背景下衍生出的資源產業概念提出垃圾是擺錯位置的資源。就秸稈而言，作為農作物收獲后的 廢物，對畜禽而言是很好的飼料，對農作物的下一茬是有機肥料，技術條件允許下可以作為發電介質等，因 此從秸稈的利用上講其最終價值指向為農業循環經濟。通過良好的政策導引及科技的支撐，秸稈的綜合 利用可以發展為農業循環經濟中的資源產業端的代表，秸稈焚燒污染治理的價值指向為農業循環經濟，因 此也需遵循農業循環經濟的3Ｒ 原則: 減量化( Ｒeduce) 、再循環( Ｒecycle) 、再利用( Ｒeuse) 。再利用上應 體現秸稈的能源化、工業化特征，將秸稈作為農戶生活能源或發電介質或將其作為造紙板材等加工的原料 之再循環上則是秸稈還田、秸稈飼料、沼氣及工業化等系列程序的鏈接。_ _2． 2． 3 秸稈焚燒現象的經濟學關鍵解－ 外部效應的內在 化外部性的概念與公共物品含義密切相連，空氣污染的防治屬于純公共物品的范疇，因而治理秸稈污 染也可歸為純公共物品范疇。公共物品的外部性有正外部性與負外部性，所謂外部性是指某個經濟主體 行為的成本或收益自動外溢到其他經濟主體身上的現象，成本外溢即表現為負外部性。從微觀經濟學角 度來看，農戶焚燒秸稈產生的污染本質上來講屬于外部性問題，而秸稈燃燒具有多重危害，具有更加明顯 的負外部性。外部性獨立于市場機制之外，難以通過市場發揮作用，市場機制對于農戶露天焚燒秸稈，難 以處罰也難以給予治理秸稈污染的農戶一定補償。經濟學角度而言，政府制訂秸稈禁燒政策的根本目是 使農民焚燒秸稈的外部成本內部化，從而改變其行為選擇，且目前多地的秸稈禁燒政策包含處罰措施也具 有秸稈禁燒補貼，但是仍然無法杜絕秸稈焚燒現象，秸稈焚燒責任人難以明確，政府也耗費了高昂的行政 成本。因此僅僅依靠市場機制是無法對造成秸稈污染的行為主體進行處罰的，而政府通行的以處罰與激 勵為特征的政策發揮的作用也是有限的，因此存在市場失靈與負外部性的秸稈焚燒問題，關鍵解為外部效 應的內在化，包含兩個方面的內容: 一、增加農戶焚燒秸稈的機會成本，二、科學合理的財政補貼標準。

3 討 論秸稈禁燒、焚燒公共政策與經濟學不同分析維度間具有一定的關系，隨著經濟的發展，社會要求政 府的公共政策不應一味強調社會與政治維度的分析，還應重視經濟維度的分析，否則會損害政策的可實施 性與公益性。因此，秸稈禁燒與焚燒的公共政策學維度分析與經濟學維度分析的交叉點在于秸稈焚燒污 染治理的公共政策必須符合經濟學的相關內涵。在實踐中市場化或政府政策等手段是治理污染、消除外 部性的主要政策工具［9］，尤其是政府命令控制型規制仍然是大多數國家處理環境公害事件的主要手段。 但是通過對秸稈焚燒問題的經濟學維度的分析發現，如果政府單純依靠政策或者規制來禁止秸稈焚燒，不 僅無法根治這一現象而且加大了政府各個方面的成本，且各地多年的關于秸稈焚燒問題的有益探索經驗 也證明了秸稈焚燒污染治理的政策不是在某幾種政策工具中的單項選擇，而是需綜合考慮效率、成本、效 果及公平等權衡量，因此對于秸稈焚燒的政策選擇必須從單一的政策工具過渡到政策工具的組合。這其 中涉及一對主體，即代表" 禁燒" 的政府與代表" 焚燒" 的農戶，政府的禁燒關乎公共政策工具的組合，而農 戶的秸稈焚燒則涉及經濟學的眾多內涵，因此政府的秸稈禁燒公共政策組合必須將經濟因素納入考量，需 符合農戶" 經濟人" 理性假設原理，符合帕累托改善原理，即最終目標是為了解決公共問題，提高社會整體 福利水平，此外還應將另一主體納入到解決秸稈禁燒與焚燒問題之中，即企業。多年來對于秸稈問題的解 決政策與辦法往往從單一的某個主體出發，亦或結合了政府與農戶兩大主體，剝裂了第三個主體，秸稈的 焚燒問題不僅應將政府與農戶主體納入，即實現政策工具的組合( 將經濟因素納入政府政策工具) ，還應 將企業加入其中，實現這三個主體的有機運轉的關鍵則為秸稈的綜合利用問題，只有破除這兩大藩籬，才 可以從根本上解決秸稈焚燒問題。

4 結論與建 議政府的環境政策工具可以劃分為命令與控制型、經濟激勵型與自愿型政策工具，其中自愿型政策工 具是繼命令控制型與經濟激勵型政策工具之后的新型環境政策工具。當前各國的環境管理實踐更加側重 于混合型工具與自愿型工具的集合，根據目前秸稈的禁燒、焚燒的現實情況及發展趨態，動態選擇能有效 協調不同主體利益的政策工具集合，并將秸稈的綜合利用問題納入不同類型的政策工具中，可以有效解決 秸稈焚燒問題在公共政策學、經濟學維度分析下存在的問題，建立解決秸稈焚燒問題的長效機制。

4． 1 重視經濟激勵型政策工 具制度是規范人們的行為規則，要用經濟政策調動制度接受者遵守制度的積極性，政策應能極大體現 制度接受者因遵守制度能從中獲得自己的最大利益，因此政策的制訂與實施必須要有經濟激勵創新［10］。 這一政策工具是一種較為獨立的環境政策工具，包括補貼、稅費、罰款等手段，目前我國對于秸稈焚燒的經 濟激勵型政策工具具有兩個特點: 對象的混亂性與標準的不確定性。對象的混亂性表現在秸稈焚燒的責 任人難以明確，罰款更多的聚焦于基層管理者，罰款壓力結合上級行政處罰壓力二者造成了一定程度上基 層的抵觸心理，補貼對象則更多是經紀人。標準不一從兩個文件中可以看出，《中華人民共和國大氣污染 防治法》第五十七條的規定，露天焚燒秸稈" 情節嚴重的，可以處二百元以下罰款"。《秸稈禁燒和綜合利用__管理辦法》第八條規定，" 對違反規定在秸稈禁燒區內焚燒秸稈的，由當地環境保護行政主管部門責令 其立即停燒，可以對直接責任人處以20 元以下罰款" ，而且某些地方的罰款多樣，缺乏科學性與充分論證。

因此秸稈焚燒污染治理經濟激勵型政策工具需在政治上可行，所需信息成本較小同時具有較強的操作性。

首先在補貼對象上，不可直接給予農戶補貼，否則是變相鼓勵農戶生產或焚燒秸稈，價格補貼可主要補 貼秸稈加工者，尤其是在當前秸稈利用產業發展初期。對于在禁燒中投入的人力、物力等成本，尤其是上 一級政府扣除的款項，可以以秸稈綜合利用專項資金名義適時轉化為對農民回收秸稈的變相補貼類屬。 其次應擴大補貼范圍，如秸稈粉碎機補貼、大型機械燃油補貼、收割機械改裝秸稈切碎裝置補貼以及秸稈 壓塊機補貼等等，形成秸稈還田機械化層面經濟激勵政策補貼類屬。最后稅收層面則應為秸稈發電及秸 稈綜合利用等相關產業給與適當優惠政策。

4． 2 創新命令與控制型政策工 具命令與控制型政策工具執行的主體為政府，主要依據法律或者行政方法制定某方面的環境質量標準 ，從而達到限制環境污染的目的。過去直至現在對于農作物秸稈的管理仍然突出" 禁" 字特點，采用的多 是直接管制結合嚴格監督與執法，如各級政府發布的禁燒文件及辦法，一般限定區域嚴禁露天焚燒秸稈 現象，違反規定的會進行罰款處理，造成重大安全事故的還將追究相關人責任。為此市、縣、鄉鎮及村落簽 訂層層責任狀，大量行政人員進行區域蹲點，某些地區還創新了24 小時不間斷的網格化監管模式。雖然 目前關于秸稈焚燒的命令與控制政策實施效果并不理想，但是就當前世界各國的環境管理模式而言，這一 政策工具仍然扮演重要角色。在政策工具方面，伴隨著從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，我國環境 政策歷經了從單一指令控制向采用行政、市場等手段綜合治理的轉變［11］。因此針對目前的秸稈焚燒現象 需要政府創新管理思維，不再單獨依賴命令與控制型政策工具進行管理，而是應將其作為輔助政策工具， 而將激勵型政策工具作為主要方面。政府的命令與控制型政策工具除了必須與激勵型政策工具混合外， 還需側重于秸稈的綜合利用問題，各級政府在運用秸稈禁燒的命令與控制型政策工具時，需由中央政府制 訂秸稈利用總政策與法律法規，之后下發各級政府并提高相關財政補貼，通過績效考核監督執行效果。命 令與控制型政策工具手段多元，目前秸稈焚燒污染的治理主要是禁令手段，各級政府應靈活使用并可以創 新這一政策工具手段中的標準、使用限制等，可以將其用在禁燒問題與秸稈綜合利用上。此外在秸稈焚燒 問題上為了及時捕捉污染升級的信息，環境政策的實施應當先于環境損害不確定性的確認，即環境政策應 當是" 預警性的"。這也應當是環境政策設計的重要原則之一［12］。

4． 3 引入環境自愿型政策工 具以往對于秸稈焚燒問題政府及社會都有一定的宣傳，然而在具體實施政策時則以命令與控制型政 策工具為主導，經濟激勵型政策工具為輔。因此目前情境下，必須強調真正引入環境自愿型政策工具，主 要有三個基本點: 教育宣傳、技術研發、環境自愿協議的創建。教育與宣傳建立在自愿參與的基礎上，目的 主要在于政府向生產者免費提供信息，推動其使用更有利于環境的生產程序與工具，加強對農戶的宣傳與 教育，宣傳要有針對性、全面性、途徑多樣性，要注意時效性與長久性。技術研發主要為充分發揮農村基層 組織特點，建立農戶、秸稈處理企業及當地政府三方參與的信息與技術服務平臺，加大對秸稈綜合利用的 技術宣傳與推廣，政府也可以開展技術秸稈處理回收技術創新試點。環境自愿協議可概括為環境規制主 體與被規制主體之間簽訂的遵循預期環境保護目標的自愿協議合同，協議中明確了各自的責任與權利，這 一協議在20 世紀80 年代以后在歐美發達國家廣泛應用。就秸稈焚燒問題，需引入政府、企業、農戶或村 委基層組織，作為不同利益代言人共同參與協議擬定，這一協議要有明確禁燒目標，要以經濟激勵為主，而 處罰措施為輔。國內外試點實踐均表明，合理的激勵政策選擇和設計是環境自愿協議成功的關鍵，我國應 該加大財政、稅費、信貸、公眾參與等相關政策資源的創新力度，積極為實施環境自愿協議提供支撐［13］。

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