規范性文件備案審查是人大立法監督的主要方式，也是保證憲法有效實施、維護法制統一的重要制度。司法解釋雖通常被認為不是立法行為，但因其關系到法律法規的具體適用，如不加以規范監督則容易成為“二次立法”。一直以來各方面對加強法規備案審查、規范監督司法解釋的呼吁聲不斷，在十二屆全國人大三次會議上，閻建國、林笑云、楊克勤等許多代表提出相關意見和建議。

實際上，在立法法的修改過程中，強化備案審查、規范司法解釋的理念貫穿始終，修正案不斷吸收代表和群眾的建議，最終得以高票通過。

備案更重審查對于備案審查制度的修改完善，新修改的立法法首先體現在章名上，第五章的標題由“適用與備案”改為“適用與備案審查”，強調了“審查”的重要性。

這一修改讓全國人大代表康永恒欣慰，因為這個改變有他的一份“功勞”。

立法法修正案草案在提交十二屆全國人大三次會議審議前，已經全國人大常委會兩次審議，每一次審議后，草案都要公開向社會征求修改意見，康永恒提出的建議之一就包括“第五章標題增加‘審查’一詞”。

康永恒表示，“備案”和“備案審查”，具有完全不同的語言意義和法律意義。

法律意義上的“備案審查”，就是制定機關依法報送法規、條例、司法解釋、規范性文件等, 由人大機關和上級機關對其進行合法性審查的監督工作。監督法已將“規范性文件的備案審查”列為專章,且規定“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷, 依照立法法的有關規定辦理”。“修改立法法，增加‘審查’的分量正當其時。”備案審查在我國并不是一項新制度，立法法、監督法、地方組織法等法律對備案審查的權限和程序作了規定。2004年，全國人大常委會在法制工作委員會下正式設立法規備案審查室，并于2005 年年底修訂了《法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》，但還面臨著一些問題。全國人大常委會委員韓曉武在審議中表示，“現行立法法規定了行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案審查；監督法規定了‘兩高’司法解釋的備案審查，但都比較籠統。委員長會議制定了法規備案審查工作程序、司法解釋備案審查工作程序，雖然彌補了法律的不足，但在效力上與法律還是有差別的。”修改后的立法法在備案審查的對象方面作了完善，增加規定：民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況；最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。

“如果完全是備案，不審查，那沒什么作用。備案還應審查，審查如果發現不對就要糾正，甚至撤銷，所以這次立法法修改在機制上就明確完善了這些。”全國人大代表、重慶市律師協會會長韓德云在接受本刊記者采訪時對新修改的立法法重視法規審查表示贊成。

審查主動“出鞘”規范性文件備案審查可以防范公權力的缺失或濫用，是全國人大常委會行使法律監督的重要“利器”。但實踐中雖然這項制度已運行多年，超越權限立法，法律法規、部門規章之間相互打架等現象仍時有發生。“一些準法律或者法規出臺的時候，沒有經過一種很好的法定程序，是一種缺失。”全國人大代表、律師李大進對本刊記者表示，加強規范性文件備案審查，加強立法監督非常必要。

如何讓備案審查這件“利器”發揮更有力的作用？唯有主動出鞘！在立法法修正案草案第一次公開征求意見過程中，就有不少聲音建議增加主動審查機制、加大備案審查力度，這個建議很快被草案吸納，成為立法法修改的亮點之一。

修改后的立法法增加規定，全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。“由原先的被動審查轉化為主動審查，是很大的進步！”主動審查制度獲得社會一致好評。

“多年來備案審查基本上是虛置的，現在的備案審查加了主動審查因素，很好。”韓德云代表稱贊主動審查制度，同時，他也表示，增加主動審查職能后，立法機關履職的能力、工作機制需要盡快做出相應的提高、完善，否則這一權力就會成為擺設。

審查引入監督機制國家機關、社會團體、企事業組織以及公民就行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例向全國人大常委會提出審查建議，是立法法賦予的權利。在立法法頒布實施的15 年里，全國人大常委會、專門委員會、常委會工作機構做了許多備案審查工作，但因缺乏透明度，外界所知有限。各界也紛紛呼吁建立專門委員會、工作委員會審查意見的信息公開機制。

我們看到，新修改的立法法在備案審查信息公開方面作了突破性規定，專門增加一條，“全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構應當將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋, 并可以向社會公開。”關注立法法修改的人們知道，這一條中的“應當”原本是“可以”，經過十二屆全國人大三次會議審議，最終修改為更具有強制性的“應當”。“應當”與“可以”的區別顯而易見，全國人大代表周學東是提出此修改建議的代表之一，他表示，既然提出審查建議，有關機關進行了審查，就應該向提出者反饋情況，這樣可以保障提請審查人的知情權和監督權。

提出審查—反饋—公開，由此備案審查建立起具體有操作性的監督機制。

中國人民大學教授朱景文表示：“監督機制的欠缺或不起作用是我國立法體制中不容忽視的一個問題。這次修改立法法，應該使備案審查機制規范化、具體化，增強實效。”司法解釋不能“任性”司法解釋在我國法律實施中發揮著重要的作用。司法解釋是指由國家最高司法機關在適用法律過程中對具體應用法律問題所作的解釋，分為審判解釋和檢察解釋兩種。司法解釋對于司法機關依法正確行使職權是必要的。

全國人大常委會法工委有關人士表示，“立法法制定的時候，有些觀點不認為司法解釋是立法行為，所以在立法法中沒有規定，后來制定監督法時，對司法解釋的備案審查作出了規定。”中國社會科學院法學研究所所長李林認為，司法解釋有一定立法功能在其中，若大家都行使這種權力，那就會削弱立法權，產生誤用。

在立法法修改過程中，許多意見認為，實踐中司法解釋數量繁多、制定主體混亂，被詬病為“二次立法”，強烈呼吁規范司法解釋。“司法解釋被濫用，被過度用，被擴大用，已經是在過往這么年當中備受質疑的。”李大進代表是一位律師，他特別期待立法法能夠對司法解釋作出更加清晰、明確約束性的規定。“進一步規范監督司法解釋，司法解釋應符合立法原則和立法原意。”閻建國等多位代表也建議。

為此，立法法修正案對司法解釋作了約束性規定。一是最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。二是最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權中遇有立法法規定情況的，應當向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。三是最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應用法律的解釋, 應當報全國人大常委會備案。四是除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。

新修改的立法法明確了司法解釋應當主要針對具體的法律條文、必須報全國人大常委會備案審查、限定司法解釋主體只能是最高人民法院和最高人民檢察院。“對于司法解釋的進一步規范，有助于提高各級法院在審判工作中適用法律的水平。”青海省高級人民法院院長董開軍評價說，修法對司法解釋的對象、范圍，司法解釋的意義、效力，以及司法解釋的主體作了進一步規范。“這些都具有非常重要的現實意義，有助于明晰和強化司法解釋的意義和效力，推動司法機關提升適用法律的水平