加強和創新社會管理，是我國社會建設領域的一項基礎工作，黨和國家始終高度重視，不斷完善社會管理體系和政策法規，為形成具有中國特色社會管理體制進行不懈的探索和實踐。社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規范社會行為、協調社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境、促進社會和諧的活動［1］。黨的十七大提出健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。黨的十八大強調加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。黨的十八屆三中全會再次重申，要改進社會治理方式，創新社會管理，提高社會治理水平。法治是社會管理創新的重要支撐和保障，社會管理已經融入了諸多“法治”的要素，但是，由于社會管理的復雜性，一些重要的理論性問題還未達成一致意見，實踐中基層創新經驗層出不窮，卻缺乏法治的引導和規范，本文在調研的基礎上，在理論上進行一些探討，并提出完善地方立法的對策。

一、創新社會管理的界定加強和創新

社會管理作為黨中央的重大戰略部署，既體現出該項工作的重要性，又表明開展這項工作的難度和風險，需要采取不斷創新的方式來推進。

﹙一﹚社會管理為什么需要創新

創新社會管理，首先要解決能不能創新的認識問題，這一點，理論界存在不同的看法。

“社會管理是不能夠創新的，社會管理要回歸社會。社會管理社會化的模式是‘社會本位’，管理主體是人，是市民和村民，而不是政府，如果公權力成為社會管理的主體，這個社會絕對管理不好。”［2］我們認為，這種觀點是對社會管理能夠創新的超越，本質是站在社會具有高度自我管理能力的“社會自治”立場，從當前看還僅是一種理想。由傳統的社會統治、社會管理、社會治理走向社會自治需要一個過程，這個過程需要相當長的時間來完成。“從現實的發展來看，獨聯體國家曾因過分依賴非政府組織而導致超過國家的社會控制能力，出現了部分失控，成為各國社會發展過程中的不穩定因素。”［3］黨十八大確立的社會管理體制，再次表明，當前階段創新社會管理并不是完全推向社會化，政府撒手不管，而是政府之手與社會之手共同發揮作用。

社會管理需要而且能夠創新，這是由當前社會形勢和任務決定的。經濟發展方式的改__變觸及社會管理關系的調整變化，這是一個不以人們的主觀意志和愿望為轉移的客觀規律。

片面經濟發展暴露出的問題多表現為社會問題，產生的社會負擔越來越重———環境污染、社會不平等、弱勢群體的社會保障等問題逐漸增多，食品、交通、安全等領域管理失范放大了人們對社會安全的缺乏感，加劇了社會矛盾。同時，社會管理工作滯后也在很大程度上制約了經濟發展的后勁，過去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已經難以適應迅速變化的社會實踐，單純由社會組織和公眾解決不了此消彼長的社會問題，因而，社會管理需要創新。

社會管理需要而且能夠創新，這是由法治發展的規律性特點所支配的。法律是社會關系的調節器。隨著傳統的單向性、封閉性國家管理模式向多向性、開放性、參與性公共治理模式的轉變，與國家管理模式相匹配的國家———控制法范式下，“法即硬法”以及單調的“硬法之治”法治模式愈發暴露其缺陷，法律法規和政府規章難以應對快速變化發展的社會現實，大量軟性規范在社會管理中被采用。適合于多元主體、多種機制的社會模式，現代社會管理法治觀念應堅持硬法與軟法相結合的混合型法治觀，“它能夠最大限度地整合國家強制與社會自治兩種機制，能夠發揮硬法與軟法兩種制度安排的潛力，能夠調動公與私兩個方面的積極性和能動性，能夠全面回應多主體、多樣化的利益訴求，能夠全方位實現公共性強弱不等的多樣化法治化目標。”［4］只有把法治下的社會自治與社會自治基礎上的法治緊密結合起來，才能實現國家管理與社會自治的良性互動，才能夠實現創新。

﹙二﹚社會管理需要什么樣的創新

如果說社會管理的出發點是“管理”，包含“誰來管理”、“管理什么”和“怎么管理”三個基本要素，那么，創新社會管理的落腳點就應站在“創新”上，其三要素是“誰來創新”、“創新什么”、“怎么創新”。每個要素都包含著各自的創新因子。

第一，創新社會管理的主體。關于社會管理主體的構成，主要有八種觀點：“一是政府和社會組織；二是以政府為代表的國家機關與社會組織；三是共產黨、民主黨派、政府和社會組織；四是各政黨組織、政府組織、經濟組織、社會組織；五是政府組織、經濟組織和社會組織；六是政府組織、經濟組織、社會組織和公眾；七是政府組織、社會組織和公眾；八是黨政組織、經濟組織、社會組織和公眾。”［5］我們認為最后一種觀點是切合當前實際的，體現出包容性和系統性的思維方式。

由誰來創新？各主體之間的作用效果如何？對于這些問題理論界存在一些不同看法。

比如，有學者認為，“我國的社會管理創新必須超越‘政府主導’的傳統理念，政府本身不是社會管理的主體。社會管理創新和法治保障的根本問題，不是社會管理中政府如何為社會服務，或者政府如何包容或公眾如何參與協作的問題，而是社會管理的主體定位問題。”［2］我們認為這種觀點具有一定的道理，但也存在片面性，問題的關鍵在于如何正確認識“主導”與“主體”的關系。政府是創新社會管理的主體之一，發揮主導作用，但不能替代社會組織作為主體的作用。政府主導體現在搭建平臺和牽線搭橋方面提供法規政策的支持與保障。從法治思維和法治方式上講，創新社會管理是在寬松法律環境下的自主創新，激發各類主體積極性，是主動的而不是被動的創新。在政府法制層面上，主要是政府提供立法、執法、救濟等方面的法治保障，通過規定社會管理的總規則，來引導創新的方向、規范創新的渠道和保證創新效率。政府更多的是營造良好的法治社會環境，爭當裁判員而不是運動員，間接而非直接參與創新活動。

第二，創新社會管理的客體。創新社會管理涉及社會生活各個領域、社會結構的組成部分以及社會制度的各個方面，在這些內容中，離不開政府權力和公民社會權利的協調關系。

“社會權是指公民依法享有的，主要是要求國家對其物質和文化生活積極促成以及提供相應服務的權利。從權利主體的地位分析：社會權是被動的要求權；從權利客體的角度分析：社會權主要是促成和提供的權利；從國家義務性質分析：社會權是主要由國家積極義務保障實現的權利。”［6］權力與權利的和諧是和諧社會的基石，也是社會管理的基本維度，兩者的聯系在于權利是權力的本源，權利與權力相互依存。兩者的區別是：權利實行“授予原則”，權力實行“禁止原則”，對于公民，法無禁止皆可為；對于政府，法無授權不可為。這條法則不僅適用于當前政府與市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，也適用于政府與社會的關系，充分發揮社會組織和公民個人的協同、參與作用和有效的政府治理，把政府該做的事做好，把社會能做的事放權給社會，這是新時期創新社會管理的重點和難點。

第三，創新社會管理的方式。創新社會管理的方式有多種，但基本方式是管理和服務。

兩者既相互區別又互相聯系。管理通常情況下體現為層級關系，服務多體現為平行關系，把管理和服務結合起來，寓服務于管理是一種觀念創新。在同一場合，管理與服務往往出現分歧甚至背道而馳。例如，在社會公共安全管理、生態環境管理、公共衛生管理等領域，政府必須實施有效的管理，對于非法運輸危險化學品、制售有毒有害食品、醉駕等行為不僅是管理，而且是更為嚴格的管制，這些領域都不宜稱為“服務”。在不同場合，管理與服務也體現出相同的層次效應。比如，對于教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，以及非基本公共服務領域，都可以更多更好地發揮社會力量的作用，通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔，這種情況下更多的體現為服務。在其他一些能夠通過指導、代辦、勸說、教育等手段解決的行政管理領域中，也多存在側重服務的內容。

比如，社會管理行政審批領域中，社會能夠獨立解決的，就應取消或者下放行政審批，確實需要審批的應采用公布流程、壓縮時限、容缺受理、限時辦結等方式，營造優質高效的辦事環境，極大的方便當事人，從這個角度說，管理就是服務。又如，對于輕微行政違法行為，適宜采取批評教育方式；對于重大違法行為，要從根本上糾正，防止再犯，不能一罰了之，以罰代管，從這個角度看，管理也可以看做是服務。要避免將那些要求規則很嚴、關系公眾生命財產權的管理行為都說成是“服務”，這會降低管理要求，弱化管理手段，最終受損的是公眾利益和政府公信力。

總之，創新社會管理是一個開放的、漸進的過程，本身是對社會變遷的一種回應，不僅是思維觀念、主體和客體的創新，在更深層面上表現為制度機制的創新。

二、創新社會管理的基本價值導向

價值理念是創新社會管理的內在基礎，任何社會的政策、法律、規章、制度都遵循與之相適應的價值理念，一個社會只有在價值觀一致時，社會秩序才能穩定。

﹙一﹚創新社會管理要以協同治理為導向

協同治理理論作為一門交叉的新興理論，是協同學和治理理論的有機結合，其具有治理主體多元化、治理依據和治理方式多樣化等特征，在社會管理眾多理論思潮中，協同論對創新社會管理具有價值導向作用。其一，治理主體多元，主張不僅包括國家，還包括其他權力主體如行業協會、自治團體等，各種治理主體在公域之治中應各展其長、各得其所。其二，治理依據不僅包括國家立法，還包括社會共同體形成的規則甚至不同主體之間的協議等。其三，治理方式在進行綜合性成本———收益分析的基礎上，能使用柔性方式的就不用強制方式，能用協商解決的方式就不用單方強制的方式，能用自治的方式就不用他治，實現治理方式的多元化、民主化和市場化。其四，治理理論上主張社會共治，充分發揮法律法規的規范作用、市民公約、鄉規民約的自治作用，實現社會共治。

﹙二﹚創新社會管理要以維護秩序為導向

社會管理追求一種良性秩序。創新社會管理旨在通過制度建設，引導形成良性的社會行為，將不穩定因素轉化為相對穩定的、可控制的因素。創新社會管理要保證取得社會各利益主體的最大公約數，努力追求社會共同目標的達成，拋棄這一本質，為“創新”而“創新”，脫離了社會管理，只是一種偽創新，不會產生任何正面意義。良序是為實現公民自由、財產、安全權利，沒有秩序就沒有權利和自由的實現，如果社會缺乏權利和自由，即使有秩序存在亦毫無意義。我們反對為了“穩定”的秩序而不惜一切代價與社會成本的付出，甚至犧牲公民個人的權利的觀念和做法。

﹙三﹚創新社會管理要以比例原則為導向

比例原則是行政法上一項重要的基本原則，是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行，體現了對公民自由和權利的高度重視，包括適當性原則、必要性原則和相稱性原則﹙狹義比例原則﹚三個子原則。比例原則要求在創社會管理過程中應當注意手段與管理目的之間的適當性、必要性和相稱性，不能欲治反亂，不能為了某一管理目標而付出極端高昂之成本，不能給人民加諸過重之負擔［7］。從比例原則出發，可以發現社會管理的一些基本規律，并指導社會管理創新實踐。按照適當性原則要求，政府在進行創新社會管理時，要綜合考慮各方面的因素進行系統規劃和協調，并對相關各方的利益保持清醒認識，防止“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。按照必要性原則要求，政府在創新社會管理的過程中，首先是必要的、急需的，如果能夠由市場和民間組織來進行管理，政府就不應當大包大攬；如果能夠使用綜合性的柔性管理，就應當選擇靈活性的指導、教育等行政措施，避免僵化的管理方法。按照狹義性比例原則，就是管理中不能用“大炮打蚊子”，創新管理的方式要與既定目標合拍，合理界定社會公共利益和公民個人權益，不能違背公民意愿，給公民加重負擔，為公共利益影響部分公民權益時，應給予公正補償。